Ritengo di fare cosa utile per quanti si candideranno, per la prima volta, per il Consiglio Provinciale o per i Consigli Comunali, illustrando sinteticamente le norme in vigore, al riguardo di uno dei temi più delicati ed attuali dal punto di vista istituzionale: quello del rapporto tra Sindaco, Giunta, Consiglio.
La norma di riferimento, nello svolgimento di un effettivo ruolo di indirizzo e di controllo da parte dei consessi elettivi locali, risiede nell'articolo 42 del T.U.: 18/8/2000, n.267. Ad un'attenta lettura, non appare certo che dette funzioni siano poche, né tanto meno marginali, come qualcuno potrebbe ritenere o ha ritenuto, dal momento in cui ai Consigli è stata tolta la "competenza generale" prevista dal vecchio ordinamento (art.131 del T.U. 1915). In realtà detti compiti vanno ora inquadrati in un nuovo sistema di competenze, che coinvolge non soltanto gli organi istituzionali degli Enti Locali, ma l'intera amministrazione.
In tale quadro, la funzione complessivamente attribuita dall'ordinamento agli organi istituzionali è di indirizzo politico-amministrativo e di controllo: funzione che non risolve, anzi per certi versi accentua, il problema dei rapporti interfunzionali tra Sindaco, Giunta e Consiglio. In particolare, la caratteristica dell'elezione diretta del Sindaco e dei consiglieri, rispetto alla Giunta, colloca quest'ultima in una posizione non certo subordinata, ma sicuramente affievolita rispetto agli altri organi, se non altro in termini di rappresentanza. Ne deriva che gli organi "forti" del nuovo sistema sono il Sindaco ed il Consiglio, entrambi legati alla medesima vicenda, in quanto la loro coesistenza e il rapporto di fiducia che ne consegue, costituiscono elementi essenziali per la vita dell'amministrazione.
Il Consiglio è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Gli atti fondamentali attribuiti alla sua competenza vanno, pertanto, ricondotti in queste due grandi categorie, nelle quali si esprime la funzione politica primaria dell'Ente. Sotto quest'aspetto, dunque, assumono rilievo non soltanto gli atti di natura normativa (Statuto, Regolamenti, ecc...) quanto gli atti di programmazione, di bilancio e, più in generale, di alta amministrazione. Si tratta di provvedimenti che rientrano nella prima categoria degli atti di indirizzo "politico-amministrativo", nella misura in cui riescono a riflettere l'esito di effettivi processi decisionali. Più circoscritta è, invece, l'indicazione degli atti fondamentali che possono rientrare nell'altra categoria del controllo politico-amministrativo.
La questione è di grande rilievo ed attualità, sia in riferimento al sistema di controlli previsto dall'articolo 147 del T.U. 267/2000, sia in ordine dei meccanismi di cui il Consiglio può disporre in concreto, per esercitare dette funzioni di controllo con riferimento all'attività di governo dell'Ente. In effetti, ad eccezione della competenza ad approvare il rendiconto (indicata per inciso nell'articolo 42, comma 2, lettera b) in questo ambito, il legislatore ha scelto la via di assegnare agli Statuti il compito di definire le modalità di partecipazione del Consiglio alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche (articolo 42, comma3).
Definire il programma di mandato e verificare periodicamente la sua attuazione dovrebbero costituire, dunque i pilastri sui quali costruire il sistema di controllo politico del Consiglio, sull'attività del Sindaco e della Giunta: a questo proposito è necessario pensare ad un aggiornamento nelle norme statutarie sia del Comune che della Provincia di Savona, superando i limiti di mero adeguamento burocratico delle norme, incontrati nelle precedenti tornate amministrative. Gli strumenti tradizionali dell'interrogazione, dell'interpellanza, della mozione e dell'indagine pur restando validi (ed abbisognevoli, anch'essi, di una miglior definizione complessiva in sede statutaria), non si manifestano più come sufficienti.
Il rilievo politico-amministrativo delle funzioni del Consiglio è, dunque, indubitabile. Affinché ciò si realizzi concretamente, occorre che il Consigli sia messo in grado di svolgere in maniera appropriata le proprie funzioni, evitando quella prassi molto diffusa di limitare il processo decisionale al semplice recepimento o a modifiche marginali di proposte, presentate dalla Giunta o dal Sindaco. Occorre, in altri termini, che il Consiglio possa avvalersi di servizi, attrezzature e risorse finanziarie, che diano corpo alla sua autonomia funzionale ed organizzativa, affermata dall'articolo 38, comma 3 del citato T.U. Ciò implica, in primo luogo, il supporto organizzativo e professionale adeguato delle commissioni (un altro punto da fissare statutariamente), allo scopo di condurre un'azione più approfondita di esame e verifica degli argomenti posti all'ordine del giorno dell'Assemblea.
Così, ad esempio, l'esame e la deliberazione del bilancio dovrebbero svolgersi in maniera più accurata, avvalendosi della piena collaborazione dell'organo di revisione e introducendo norme regolamentari sulla "sessione di bilancio" e sulla disciplina degli emendamenti. Ancora, il funzionamento delle Commissione avente funzioni di controllo e di garanzia non è certo assicurata soltanto attribuendo la presidenza all'opposizione, come previsto dall'art.44. Infine, anche i diritti dei singoli consiglieri, previsti dall'articolo 43, hanno bisogno di un minimo supporto organizzativo, per poter essere esercitati in maniera adeguata (anche questa è materia che dovrebbe essere oggetto di verifica, a livello di aggiornamento statutario).
In sostanza l'esistenza dei presupposti fin qui indicati è da ritenere indispensabile, per affermare l'esercizio effettivo sia della funzione di indirizzo politico - amministrativo che di controllo, da parte dei Consigli, evitando l'affermarsi di un ruolo di Sindaco e Giunta che travalichino (come, in sostanza, sta accadendo nella maggioranza delle situazioni istituzionali) le proprie competenze e ricomponendo così le funzioni attribuite dalla legge, in un organico sistema decisionale dove il dibattito non si frantuma in questioni occasionali e marginali, ma recupera il profilo alto della decisione politica.
Franco Astengo
Savona - 23 Aprile 2004