L'amministrazione locale e lo sviluppo economico del territorio

Lo stato di attuazione degli strumenti della programmazione negoziata

Il patto territoriale

A 10 anni dall'avvio della sperimentazione dei "laboratori" del partenariato sociale per lo sviluppo locale, i patti territoriali rimangono al centro di un ampio dibattito orientato a valutare i risultati conseguiti e i problemi ancora aperti. Ormai acquisito, nella letteratura specializzata, come "metodo di sviluppo", il patto territoriale si pone come l'accordo, promosso da Enti Locali, parti sociali o da altri soggetti pubblici o privati, relativo all'attuazione di un programma di interventi caratterizzato da due obiettivi specifici:

Alla base dell'azione delle nuove intese locali per lo sviluppo e l'occupazione, agiscono tre criteri di fondo:

In conseguenza di ciò, i Patti territoriali debbono essere ispirati ad una concezione dello sviluppo dal basso, rappresentare il principale strumento del partenariato sociale, servirsi di una progettazione basata su un'analisi delle risorse locali, particolarmente approfondita.

Per il futuro il Patto territoriale è interessato da quattro diverse aree di intervento e problematiche:

Il contratto d'area

Il contratto d'area è nato come espressione del principio del partenariato sociale e costituisce lo strumento operativo funzionale alla realizzazione di un ambiente economico favorevole all'attivazione di nuove iniziative imprenditoriali e alla creazione di nuova occupazione, nei settori dell'industria, agroindustria, produzione di energia termica o elettrica da biomassa, servizi e turismo.

Descritto per la prima volta, nelle sue caratteristiche principali, all'interno dell'Accordo per il Lavoro siglato tra le parti sociali il 24 Settembre 1996, il contratto d'area è stato individuato come strumento di pronto intervento, capace di programmare azioni ed obiettivi il più possibile circoscritti. Esso, infatti, è finalizzato alla realizzazione, in tempi rapidi e definiti, di investimenti pubblici e privati, attraverso condizioni di massima flessibilità amministrativa, ed in presenza di relazioni sindacali e di condizioni d'accesso al credito particolarmente favorevoli.

Lo strumento si caratterizza per la previsione di una serie di accordi negoziali tra le parti e, in particolare:

Le modalità di intervento per lo sviluppo è dunque stata concepita come strumento di concertazione e di negoziazione tra l'Amministrazione centrale, le Amministrazioni locali ed i diversi soggetti economico - sociali operanti sul territorio, con una specifica azione di sostegno e promozione dello sviluppo imprenditoriale; le risorse destinate al finanziamento dello strumento possono essere utilizzate anche per il completamento funzionale di interventi di natura infrastrutturale, laddove queste risultino funzionali all'insediamento di nuove iniziative industriali.

Il contratto di programma

Il contratto di programma costituisce il primo esperimento, in Italia, di strumento di sviluppo, basato sulla negoziazione delle parti, in cui si sostituisce la logica dell'obbligazione bilaterale all'atto amministrativo. Il primo strumento della stagione della concertazione nasce, infatti, con l'ultima legge sull'intervento straordinario per il Mezzogiorno (la legge n.64/1986), che ha introdotto il principio della contrattazione, abbandonando quello gerarchico, nei rapporti tra Enti pubblici e tra questi ed il settore privato.

Il contratto di programma fu previsto, inizialmente, solo per i grandi progetti industriali e per attività di ricerca, successivamente estesi anche ai consorzi di piccole e medie imprese sempre operanti in attività industriali, sino all'ampliamento (con la legge 662/1996) alle rappresentanze dei distretti industriali e alla applicazione al settore turistico (legge 24 Giugno 1997, n.196) dell'agricoltura e della pesca (DLGS 30 Aprile 1998, n.173). In particolare, i contratti di programma sono finalizzati alla realizzazione di progetti integrati nelle aree depresse: i soggetti imprenditoriali sono coinvolti nella predisposizione di programmi che contribuiscano, in modo rilevante, all'espansione della potenzialità produttiva della aree svantaggiate del Paese, oltre che nella predisposizione di programmi intersettoriali, i quali, attraverso forti sinergie nelle diverse fasi di realizzazione (dalla ricerca, agli investimenti, alla formazione), siano in grado di attivare favorevoli ricadute nello sviluppo economico e occupazionale delle zone di riferimento.

Al confronto con numerosi strumenti di agevolazione alle attività produttive, il contratto di programma si caratterizza, in positivo, per la certezza della concessione del livello massimo dell'agevolazione (al contrario del meccanismo d'asta previsto dalla legge 488/1992, per le altre iniziative di programmazione); per la negoziazione dell'erogazione dell'agevolazione; per la tempestività dell'ammissione alle agevolazioni, che dovrebbe scaturire direttamente dalla stipula dell'accordo di programma stesso.

Il contratto di programma è, dunque, uno strumento di sviluppo locale che possiede grandi potenzialità d'applicazione, non sempre comprese appieno dagli attori istituzionali, così come dalle parti sociali e dagli imprenditori più attenti alle opportunità di crescita economica ed occupazionale, offerte dagli altri strumenti della programmazione negoziata (patto territoriale, in primo luogo).

Anche in coerenza con il processo di decentramento amministrativo, avviato dalla legge n.59/1997, le Regioni sono impegnate a promuovere , coordinare e cofinanziare azioni finalizzate alla costituzione e alla realizzazione degli interventi previsti nei contratti di programma.

L'intensa istituzionale di programma

In conclusione di questo schematico approccio all'argomento relativo agli strumenti a disposizione del governo locale in funzione dello sviluppo economico-sociale del territorio, ritorniamo ad approfondire il tema dell'intesa istituzionale di programma. L'Intesa istituzionale di programma rappresenta, infatti, il riferimento programmatico per lo sviluppo del territorio e costituisce il momento di raccordo dei vari strumenti negoziali, attivati in ambito regionale.

Essa si pone, da un lato, come il risultato del lento processo di trasformazione, in senso federale, delle procedure decisionali e gestionali dell'amministrazione finanziaria; dall'altro, come applicazione della prassi negoziale attraverso cui gli organi esecutivi dello Stato e delle Regioni stabiliscono i reciproci impegni al fine di identificare una linea generale di orientamento nei confronti degli interventi programmati a livello locale, e di stabilire su base pluriennale l'allocazione delle risorse finanziarie.

In definitiva l'Intesa costituisce un atto preliminare di tipo strategico per la realizzazione degli interventi, anche se non ancora definiti per fattibilità; essa è ,però, chiamata a specificare, su base temporale triennale, i programmi comuni da attuarsi mediante gli strumenti previsti da un accordo di programma quadro, nonché i criteri, tempi, modi per la sua sottoscrizione. Va, allora, rimarcato come siano tre le novità, in particolare, introdotte dal meccanismo di funzionamento dell'intesa e degli Accordi:

Si è così accentuata la specializzazione dell'Accordo di Programma-quadro, come modello di management dei programmi di investimento, esaltando il ruolo di impulso e verifica del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e del Servizio per le Politiche di Sviluppo Terrritoriale del ministero dell'Economia, che gestisce lo strumento.

Franco Astengo
Savona - 17 Luglio 2004