Il vocabolario del sistema politico italiano

Federalismo

La tradizionale forma dello Stato sta attraversando una complessa fase di transizione, e sarebbe estremamente arduo rispondere al quesito circa l'orientamento che si sta assumendo, al proposito, in Italia. Stato effettivamente regionale oppure Stato federale? Abbiamo già più volte richiamato come il processo in corso dipenda dalla crisi dello "Stato - Nazione", posto sotto pressione da un lato dal processo di globalizzazione e dall'altro canto dall'emergere di nuovi localismi. La storia della seconda metà del novecento è stata attraversata, in modo incessante, da processi di redistribuzione del potere statuale: verso l'esterno, a favore di organizzazioni internazionali o sovrannazionali; verso l'interno, a vantaggio di enti territoriali e corpi intermedi, più prossimi agli interessi dei cittadini.

Il nostro Paese ha subito un impatto particolarmente forte, dall'emergere di questo tipo di situazione: più che altrove, infatti, vi è stata l'esigenza di abbandonare un'economia mista di tipo protezionistico, di ridurre l'elevatissimo debito pubblico, di adeguare le regole del mercato, di rinnovare lo stato sociale. Il "regionalismo economico" ha rilanciato la dimensione regionale e locale: sono stati, immediatamente, i livelli decentrati di governo a doversi assumere la responsabilità di creare le condizioni per l'infrastrutturazione delle imprese e lo sviluppo dell'economia, al punto da far coniare l'espressione "glocal", per indicare il collegamento tra mondializzazione e sviluppo del governo regionale e locale.

In questo quadro è sorto il tema del federalismo, imposto dalla Lega Nord come tema politico. In realtà di federalismo si è discusso, fin dall'inizio, in modo impreciso ed ambiguo, oppure per rispondere a problemi politici occasionali. Occorre ricordare, cercando di fare un poco di storia, che le Regioni nacquero deboli. Partirono, infatti, depotenziate non solo entro e verso lo Stato, ma anche nei confronti degli Enti Locali. I poteri regionali, nei confronti delle autonomie locali, furono, infatti, controbilanciati dal potere statale di definire l'ordinamento degli enti locali, mediante principi "fissati da leggi generali della Repubblica",che ne avrebbero determinato anche le funzioni. Questo modello costituente non solo riduceva, a questo modo, le potenzialità dei principi di autonomia e pluralismo istituzionale sanciti nell'articolo 5 della Costituzione, ma era oggettivamente ambiguo. Le coordinate dell'attuazione legislativa, infatti, potevano essere ricomprese nelle due antitetiche concezioni delle Regioni come "Ente di Governo" o come "Ente di Amministrazione".

Sul modo di essere dell'ordinamento regionale pesarono il difficile decollo delle Regioni, la complessa fase di attuazione,la debolezza delle politiche e dei modelli istituzionali regionali: si pensi che il primo passaggio, parziale, di funzioni alle Regioni risale al 1972 (due anni dopo la prima elezione diretta dei Consigli) e si dovranno attendere, per completare il passaggio di funzioni, la legge delega n.382/1975 e il decreto legislativo n.616/1977 che perseguirono due obiettivi: individuare le competenze di Regioni e Enti Locali per settori "organici" di materia e dotare gli enti decentrati di risorse e strumenti, necessari alla programmazione e alla gestione del territorio e delle attività locali. I risultati fissati dai due provvedimenti legislativi non furono, però, conseguiti fino in fondo e non allo stesso modo, in tutti gli ambiti (maggiormente nei servizi sociali, sanità, urbanistica, meno nel governo dell'economia e nei confronti del sistema degli Enti Locali). Nella sostanza abbiamo avuto, di conseguenza, un "Regionalismo senza modello" (Luciani 1994) oppure, secondo un'altra prospettiva, la tendenza di un "Nuovo centralismo" (Paladin, 1985).

Si erano definiti, insomma, i tratti di un tipo di Stato regionale assolutamente "sui generis", caratterizzato da una struttura improntata ai due criteri dell'unità e della gerarchia; un sistema di atti normativi incentrato sul primato del diritto da "fonte statale"; un'amministrazione sostanzialmente unitaria e accentrata; un sistema finanziario e tributario sostanzialmente di tipo statale. L'evidente sfasatura determinatasi tra costituzione formale e ordinamento regionale vivente, rese attuale, già alla fine degli anni'70 il tema della revisione del regionalismo. Tutti i tentativi svolti in questa direzione non approdarono però ad alcun risultato (compreso, ovviamente, anche quello svolto nel corso dei lavori della Commissione Bicamerale del 1997, che comunque non era riuscita neppure ad affrontare il nodo di fondo della riforma del cosiddetto "bicameralismo simmetrico o perfetto".

Il primo incisivo passaggio sulla via del cambiamento avvenne, così, per via amministrativa con la legge 59/97, attraverso la quale si perseguì l'obiettivo di ristrutturare, sulla base di un disegno organico, l'apparato dello Stato, delle Regioni e degli Enti Locali. La riorganizzazione delle funzioni avvenne invertendo il criterio di allocazione e assumendo i principi di sussidiarietà (anche orizzontale), adeguatezza e differenziazione, quali criteri guida per il conferimento di funzioni e compiti, assieme (aspetto fondamentale) alle corrispondenti risorse finanziarie. La riforma, attuata con il DPR 112/98, innovò anche le procedure di raccordo, attraverso le conferenza intergovernativa considerate quali veri e propri strumenti di governance del sistema e impiantando la disciplina del cosiddetto "federalismo fiscale" (DLGS 56/2000).

La riforma per via amministrativa aprì anche la strada a prime modificazioni, realizzate sul terreno costituzionale, attraverso la legge costituzionale n.1/1999 che ha riconosciuto la piena autonomia statutaria alle Regioni ordinarie, prevedendo l'elezione diretta dei Presidenti, rafforzando così la forma di governo regionale. Per questa via si arrivò anche alla modifica del titolo V della Costituzione, approvata dalla sola maggioranza di centrosinistra,per pochissimi voti, in chiusura della legislatura 1996 - 2001.

Le caratteristiche del nuovo Titolo V sono note e le ricordiamo in questa sede, soltanto per estrema sintesi: riconoscimento,all'articolo 114, della pari dignità costituzionale per tutti gli Enti costitutivi della Repubblica; previsione di un doppio circuito per la legislazione; inversione dell'ordine delle competenze legislative, fissando le competenze esclusive dello Stato e le competenze concorrenti in cui le Regioni hanno potestà legislativa; superamento del parallelismo legislazione - regolazione - amministrazione, distribuendole tra i diversi livelli di governo sulla base dei principi di sussidiarietà (verticale o orizzontale), differenziazione e adeguatezza (articolo 118); previsione del cosiddetto "regionalismo differenziato", riconoscendo anche alle Regioni a statuto ordinario "condizioni particolari di autonomia"; riequilibrio del rapporto tra legge statale e legge regionale, anche per la garanzia del controllo costituzionale; eliminazione del limite del sistema dei controlli previsto dalla Costituzione del 1948 e costituzionalizzazione di un penetrante potere sostitutivo del governo; previsione di innovativi principi di federalismo fiscale; costituzionalizzazione dell'autonomia statutaria e delle potestà regolamentare degli Enti Locali.

La riforma del Titolo V della Costituzione, però, presenta alcuni limiti particolarmente gravi: l'ordine delle competenze non sempre è coerente ; sono del tutto carenti gli strumenti di raccordo tra Stato, Regioni ed Enti Locali. Il grande assente, ancora una volta, è stata la "Camera delle Autonomie", tanto più necessaria in un contesto di forte accrescimento degli spazi di intervento regionale e locale e di moltiplicazione delle ipotesi di condivisione di interessi. La successiva presentazione di un testo di modifica costituzionale, da parte dell'attuale maggioranza di governo (anzi: già approvata in prima votazione dal Senato il 25 Marzo scorso), sulla quale si è aperto un conflitto assai aspro non solo tra maggioranza ed opposizione, ma all'interno della maggioranza stessa, ha contributo a confondere il quadro e a non far partire appieno il processo di applicazione della modifica del Titolo V su cui ci siamo già, forse fin troppo a lungo, soffermati.

La proposta dell'attuale maggioranza interviene sulla forma di governo (scegliendo il premierato), di bicameralismo e Corte Costituzionale. In materia di superamento del "bicameralismo simmetrico" si sceglie la via meno federalista: quella di un Senato che non risulterebbe essere camera di rappresentanza territoriale, bensì semplice espressione di un "bicameralismo diseguale".

Per concludere si può affermare che dall'avvio della transizione lo Stato Regionale non ha, ancora, trovato una sua definitiva sistemazione. Il tentativo, ancorché lacunoso, di "normalizzazione" introdotto con le leggi di riforma del Titolo V, è stato sostanzialmente azzerato dal fiume carsico dell'inattuazione strisciante, riscontrabile a tutti i livelli di governo e dagli scenari indecifrabili, aperti dalle nuove proposte di riforma. A risentirne non è solo il valore della certezza dei diritto, ma soprattutto la funzione stessa della Costituzione. La Carta Fondamentale sembra proprio aver perduto, la naturale capacità di orientare i processi politici ed istituzionali.

Dal canto loro le tendenze della prassi, muovendosi al limite se non addirittura al di fuori delle regole costituzionali, operano piuttosto per delegittimare la Costituzione vigente. La verità è che sembra definitivamente smarrita la capacità di distinguere tra Costituzione e legge. Le riforme costituzionali, infatti, sembrano essere costantemente evocate non per stabilire regole comuni che neutralizzino potenziali conflitti, ma solo per affermare logiche politiche contingenti e parziali.

Ecco: questo mi pare proprio il punto su cui riflettere in profondità.

Franco Astengo
Agosto 2004

Le immagini di questa pagina sono di Linda Vignato.