da un insieme di fattori che esplicano i loro effetti sull'efficienza e l'allocazione delle risorse, sulla distribuzione del reddito e della ricchezza, sull'andamento del ciclo economico e sullo sviluppo del Paese.In questi giorni si sta discutendo molto di spesa pubblica e di risorse utilizzabili dagli Enti locali, tagliate dal recente Decreto Legislativo in materia. Potrebbe così essere utile, per quanti si occupano di queste questioni, ricapitolare brevemente la realtà legislativa e amministrativa dell'impianto tributario delle Autonomie Locali.
È tradizione per l'operatore pubblico (Stato ed Enti Locali) realizzare gli obiettivi, di ordine sociale e personale, essenzialmente attraverso la spesa pubblica. La scelta della composizione delle entrate, da destinare al finanziamento della spesa pubblica, dipende, naturalmente, da un insieme di fattori che esplicano i loro effetti sull'efficienza e l'allocazione delle risorse, sulla distribuzione del reddito e della ricchezza, sull'andamento del ciclo economico e sullo sviluppo del Paese.
Se si pone l'attenzione soltanto sul tema delle entrate di carattere tributario, si possono svolgere alcune considerazioni sul sistema tributario italiano. In primo luogo, per sistema tributario si intende il complesso organico di tutti i tributi vigenti in uno Stato, in un determinato momento storico. Se si parla di sistema tributario, infatti, occorre far riferimento ad un dato sistema politico e a una definita periodizzazione. L'assetto tributario, in sostanza, è strettamente connesso all'evolversi delle strutture istituzionali, sociali ed economiche dei singoli Stati.
In secondo luogo, va evidenziato che l'organizzazione amministrativa del sistema tributario statale, è stata e continua ad essere il risultato di una continua evoluzione normativa. In particolare, in questo processo dinamico di semplificazione e razionalizzazione del sistema tributario si colloca, da ultimo, la legge 80/2003, con cui è stata conferita al Governo la delega per la riforma del sistema fiscale e statale. I punti fondamentali su cui si basa questo nuovo sistema sono quattro: riduzione del prelievo fiscale; semplificazione degli adempimenti formali a carico del contribuente; riordino del sistema fiscale in un unico codice tributario; riduzione a cinque del numero delle imposte da applicare (imposte sul reddito; imposte sul reddito delle società; imposta sul valore aggiunto; imposta sui servizi; accisa).
Il codice delle cinque imposte erariali dovrà essere articolato in una parte generale e in una parte speciale, che raccoglierà le disposizioni concernenti le singole imposte oggetto del provvedimento che stiamo commentando. La parte generale, invece, ordinerà il sistema fiscale sulla base dei seguenti principi: la legge disciplina gli elementi essenziali dell'imposizione; le norme fiscali si adeguano ai principi fondamentali dell'ordinamento Comunitario; le norme fiscali, in coerenza con le disposizioni contenute nella legge 212/2000, recante disposizioni in materia di statuto del contribuente, sono informate ai principi di chiarezza, semplicità, conoscibilità effettiva e irretroattività; è vietata la doppia imposizione giuridica; è vietata l'applicazione analogica delle norme fiscali che stabiliscono il presupposto e il soggetto passivo dell'imposta, le esenzioni e le agevolazioni; è garantita la tutela dell'affidamento e della buona fede nei rapporti tra contribuente e fisco.
È introdotta una disciplina unitaria per tutte le imposte, con riguardo al soggetto passivo, all'obbligazione fiscale, alle sanzioni e al processo. È previsto il progressivo innalzamento del limite, per la compensazione dei crediti d'imposta. La disciplina dell'obbligazione fiscale deve essere indirizzata a minimizzare il sacrificio del contribuente, nell'adempimento degli obblighi fiscali. La sanzione fiscale amministrativa dovrà concentrarsi sul soggetto, che ha tratto l'effettivo beneficio della violazione. La sanzione fiscale penale è applicata solo nei casi di frode e di effettivo, e rilevante, danno per l'Erario. È prevista l'introduzione di norme che ordineranno e disciplineranno istituti giuridici tributari, destinati a finalità etiche e di solidarietà sociale.
Nell'attività di definizione del nuovo codice, occorre sottolineare ancora tre aspetti. In primo luogo, l'esercizio della delega per la riforma del sistema fiscale statale dovrà avvenire nel rispetto del principio di coordinamento con la finanza decentrata. In secondo luogo, l'attuazione della riforma sarà modulata con più decreti legislativi, da emanarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge 80/2003. In terzo luogo, fino alla data della scadenza del termine per l'esercizio della delega, continueranno ad applicarsi le disposizioni vigenti, in quanto compatibili, non espressamente abrogate.
In conclusione, al riguardo di questo punto, si può osservare che il nuovo processo di riorganizzazione del sistema tributario statale avrà immediate conseguenze anche su quello locale. Si tratta, in verità, di aspetti già disciplinati attraverso lo Statuto dei diritti dei contribuenti: agli Enti Locali tocca recepirli attraverso appositi atti e regolamenti, operando soprattuto per portarli alla conoscenza dei contribuenti.
Le entrate degli Enti pubblici sono diverse e numerose. Di conseguenza se svariate possono essere le modalità di classificazione delle stesse, è opportuno soffermarsi brevemente su due fondamentali criteri di classificazione: quello contabile e quello economico. Con riguardo al profilo contabile, è possibile operare la distinzione tra entrate ordinarie ed entrate straordinarie. Relativamente al profilo economico, le entrate si distinguono in originarie e in derivate.
Le prime provengono dagli Enti Pubblici, dai beni del loro patrimonio (è il caso dei fitti attivi, della vendita del patrimonio e così via) o delle attività che essi esercitano (corrispondono, in pratica, alle tariffe corrisposte dai cittadini per la fruizione di servizi pubblici). Le entrate derivate, invece, si differenziano da quelle originali perché sono dovute, obbligatoriamente, dai singoli cittadini.
Al riguardo va evidenziato che queste prestazioni che lo Stato e gli altri Enti pubblici impongono ai singoli, costituiscono la categoria dei tributi. Lo Stato esercita la propria potestà tributaria in base a leggi approvate dalle Camere. Tale potestà, poi, è delegata agli Enti Locali che, esercitandola in base ai principi della Costituzione e dell'ordinamento giuridico, nonché nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica, reperiscono le risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni istituzionali.
Per effetto della riforma del titolo V della Costituzione il nuovo testo dell'articolo 119, ai primi due commi, disciplina l'autonomia delle risorse a disposizione di Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni che la esercitano stabilendo tributi e disponendo di entrate proprie, compartecipando al gettito di tributi erariali, riferibili al loro territorio.
In relazione alla previsione costituzionale, va rilevato da subito che la possibilità di stabilire ed applicare entrate proprie deve essere esercitata dagli Enti Locali: in armonia con i principi della Costituzione (articoli 3, 5, 23, 53, 75, 81 e 97); nel rispetto dei principi di coordinamento del
la finanza pubblica e del sistema tributario.
Tuttavia, in materia, nulla di nuovo è stato finora disciplinato e l'elemento di maggiore preoccupazione è relativo allo slittamento dei termini di consegna dei lavori dell'Alta Commissione, che dovevano essere conclusi entro il 30 Marzo 2003 e ora, con la legge Finanziaria per il 2004, sono stati prorogati al 30 Settembre 2004 (una data che ha però poche possibilità di essere rispettata). La principale conseguenza del rinvio operato è il blocco di ogni iniziativa sul fronte dell'autonomia finanziaria degli Enti Locali).
In altri termini, fin quando non saranno specificati i principi di coordinamento della finanza pubblica, l'articolo 119 della Costituzione, pur riconoscendo per gli Enti Locali l'autonomia di entrata e di spesa e la possibilità di applicare tributi e entrate proprie, questa non sarà concretamente applicabile).
Fermo restando quanto appena evidenziato circa il ruolo dell'Alta Commissione per la finanza locale e riscontrato che, nell'attuale quadro politico e normativo, l'autonomia finanziaria deve essere esercitata nel rispetto dei principi del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, particolare attenzione deve essere rivolta all'articolo 117 della Costituzione, che attribuisce alla legislazione concorrente delle Regioni la competenza circa l'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Il tributo si concretizza in una prestazione in denaro, imposta al cittadino, affinché contribuisca alla copertura delle spese pubbliche. Le specie di tributi più comuni sono: le imposte, le tasse, i contributi o tributi speciali.
L'imposta è definita come una prestazione coattiva, di regola pecuniaria, dovuta dal soggetto passivo, senza alcuna relazione specifica con una particolare attività dell'Ente Pubblico. Il fondamento giuridico dell'imposta muove dalla considerazione che, poiché il gettito è destinato a soddisfare i bisogni della collettività, il prelievo imposto non deve avere alcuna correlazione con la domanda o con l'utenza di dati servizi pubblici, da parte dei singoli.
Il dovere di corrispondere le imposte sorge, invece, sulla base di alcuni criteri stabiliti coattivamente dallo Stato nell'esercizio del suo potere di sovranità, che si rinvengono nella possibilità economica del soggetto a sostenere il peso dei tributi e, quindi, nella sua capacità contributiva. Di conseguenza, sulla base di quanto sopra detto, si rileva che la funzione dell'imposta è quella di far concorrere alle spese pubbliche tutti coloro che sono interessati all'esistenza ed al funzionamento dello Stato e degli altri Enti pubblici locali, cui questo ha conferito la potestà tributaria.
Il principio fondamentale di applicazione delle imposte è quello della progressività, all'interno della quale, sono da distinguere: la progressività per classi; la progressività per scaglioni; la progressività continua; la progressività per detrazione).
La tassa è una prestazione pecuniaria dovuta dal singolo che trae origine da una controprestazione che lo Stato o l'Ente Locale effettua su richiesta del soggetto. Tale controprestazione è relativa all'erogazione di un servizio pubblico, divisibile ed individualizzabile. L'ordinamento tributario, tradizionalmente, classifica le tasse in due categorie: le tasse amministrative, che sono dovute per ottenere autorizzazioni, certificazioni o per l'emanazione di atti e le tasse giudiziarie, che sono dovute dai privati sia per i giudizi civili, sia per i provvedimenti di volontaria giurisdizione.
Il contributo è costituito da un'entrata pubblica, di natura tributaria, che l'Ente Pubblico impositore realizza sotto forma di prelievo coattivo di ricchezza, a carico di determinati soggetti per il fatto che costoro traggono vantaggio, diretto o indiretto, da determinati servizi pubblici, anche senza che essi li abbiano richiesti. L'iniziativa pubblica e l'imposizione obbligatoria distinguono il contributo dalla tassa, avvicinandolo piuttosto all'imposta.
I contributi possono essere: di miglioria (o extra-redditi), se il privato vede incrementare i suoi redditi, a seguito di una attività dello Stato o di un Ente Pubblico oppure di utenza, se scaturiscono da una spesa sostenuta dall'Ente Pubblico, per una migliore utilizzazione delle opere realizzate.
Franco Astengo
Luglio 2004
Le immagini di questa pagina sono di Linda Vignato.