L'attuale amministrazione comunale è legittimata a governare Savona? Il quesito, che pare essere banale, sta assumendo nella nostra Città un valore politico ma anche giuridico di notevolissimo peso. L'uscita di Ruggeri avvenuta sul filo della legalità ha creato un grave imbarazzo politico: la Città non è potuta andare ad elezioni anticipate, che avverranno comunque nel 2006 - quindi ad un anno dalla scadenza naturale prevista per il 2007 - ed è governata in questo lunghissimo periodo da un Vice Sindaco (che assume legittimamente su di se i poteri del Sindaco) che però è in rapporto con un Consiglio Comunale dichiarato sciolto da un decreto del Presidente della Repubblica, oltrechè collaborare con una Giunta che venne nominata "ad personam" dall'allora Sindaco.
Si pongono com'è evidente due tipi di problemi: uno squisitamente di carattere politico (chi governa la Città e con quale "autorizzazione politica") l'altro appunto di tipo giuridico. Infatti non è chiarissimo quale sia il compito del Consiglio Comunale che parrebbe, in quanto "sciolto", non possedere tutte le facoltà per svolgere appieno i suoi compiti. E tra questi ve ne sono alcuni molto importanti, quali l'approvazione del PUC...
Ecco perché abbiamo ritenuto come Gruppo Consiliare di rivolgerci al Centro Studi della Lega delle Autonomie Locali Regionale per avere un parere in merito. Di seguito quindi l'oggetto del contendere, che come i navigatori avranno modo di leggere, ha delle implicazioni non indifferenti.
In conclusione comunque viene del tutto naturale sottoporre, stavolta a noi stessi, un ulteriore quesito che riguarda l'attuale maggioranza che governa la nostra Città: con quale criterio e responsabilità politica i Partiti e le aggregazioni che oggi governano Savona possono ritenersi legittimati a colloquiare in modo autorevole, attendibile e fin pudico con la Città?
Patrizia Turchi
Capogruppo PRC Comune di Savona
Savona - 25 Agosto 2005
È necessario ricostruire brevemente la vicenda della decadenza del Sindaco, anche formulando due tipi di giudizi. Il primo di carattere politico, puntando il dito proprio sulla scelta della decadenza che ha sottratto ai cittadini di giudicare, contemporaneamente, in maniera democratica la scelta di abbandono e la qualità dell'azione amministrativa attraverso le elezioni. Il secondo giudizio relativo al funzionamento della legge, che presenta un serio "buco". La città, infatti, sarà guidata per un anno da un Vice Sindaco ed una Giunta prive di qualsiasi rapporto di rappresentatività nei confronti del corpo elettorale. Se il Vice Sindaco, nel caso previsto dalla legge, sostituisce il Sindaco, rimane il ruolo di residualità della Giunta, che emana la propria soggettività amministrativa direttamente dal Sindaco che non c'è più.
Rimane quindi una incongruenza tra l'espressione di volontà del Sindaco, attraverso la nomina degli assessori, e la situazione attuale - paradossalmente legittima dal punto di vista legislativo - ma del tutto incongrua dal punto di vista della legittimità democratica: fattore evidentemente trascurato dal legislatore, tutto teso a garantire esclusivamente la "governabilità";
In questa situazione va rivolto un quesito, destinato a giudizio della proponente a mettere in dubbio la già affermata piena validità dell'operato di Vice Sindaco, Giunta e Consiglio in una fase in cui il Consiglio Comunale è già stato sciolto, essendo il relativo decreto firmato dal Capo dello Stato ed apparso in Gazzetta lo scorso 7 Luglio.
Il quesito è questo: appare dispari la posizione dei diversi attori presenti sulla scena. Se il Vice Sindaco è legittimato dalla legge a sostituire il Sindaco in questi casi (e la legge è chiara), appare molto più complessa la situazione della Giunta, proprio per le ragioni appena espresse (nata sulla sorta di un atto di volontà politica da parte di un organo monocratico, uscito di scena e sostituito da altro organo monocratico, espressione anch'esso della volontà del precedente). Quella della giunta è la situazione più paradossale dal punto di vista della legittimità democratica. Potremmo addirittura pensare che gli Assessori debbano essere ri/nominati dal Vice Sindaco con atto specifico?
Infine il Consiglio (ricordando anche la netta diversità di funzioni che la legge assegna ai tre organismi). Come può essere considerato un Consiglio già sciolto per decreto? È possibile considerarlo, a mio parere, in regime di "prorogatio". Ma su questo pongo l'attenzione del Vostro centro Studi, ed attendo lumi.
Ed allora: come è possibile esercitare determinate funzioni in regime di prorogatio, all'interno del quale illustri giuristi considerano possibile soltanto l'esercizio dell'ordinaria amministrazione (ammessi solo gli atti utili al funzionamento dell'Ente, ove si potrebbe persino cogliere una impossibilità alla redazione completa dell'esercizio finanziario di previsione che esuli dalla parte corrente)?
In questo caso, di regime di prorogatio, infatti verrebbe a mancare, all'interno del complesso funzionamento amministrativo del Comune di Savona, una piena legittimità ad opere quelle funzioni di indirizzo e controllo assegnate dalla legge al Consiglio. Una evidente disparità di situazione tra i diversi organi che, a nostro avviso, inficia del tutto la possibilità per l'attuale amministrazione di operare nella pienezza della funzioni. Dunque in sintesi un Consiglio a poteri limitati, a fronte di un Vice Sindaco nelle piene funzioni ed una giunta, se seguiamo le fonti primarie, non legittimata.
Resto comunque politicamente convinta che limitarsi all'ordinaria amministrazione, da parte di questo Vice Sindaco e da parte di questa Giunta, rappresenterebbe un atto di civiltà politica e di onestà intellettuale, nell'attesa di restituire ai savonesi la loro piena sovranità, violata da scelte apparentemente rispettose della legislazione vigente, ma in realtà tese a ferire la possibilità di un civile confronto democratico.
Copia di analogo quesito è stata consegnata al Dottor Bisso (vice-segretario comunale) durante il Consiglio Comunale del 5 Agosto 2005.
Vi sarei grata della Vostra attenzione, e resto in attesa di un riscontro porgendo i miei più distinti saluti.
Dr. Patrizia Turchi
Savona - 6 Agosto 2005
Gentile consigliera,
rispondiamo al quesito posto che hai posto, relativo alla procedura di scioglimento del Consiglio Comunale, avvenuto a seguito del decreto Presidenziale del 27 Giugno 2005, pubblicato dalla Gazzetta Ufficiale il successivo 7 Luglio.
Nel formulare il quesito hai sollevato la questione della validità dell'intero impianto che sta assolvendo, in questo momento, al dovere istituzionale dell'Amministrazione Comunale di Savona che si trova, in ragione dell'avvenuta decadenza del Sindaco (eletto, nel frattempo, Consigliere Regionale) nella situazione dell'automatica sostituzione dell'Organo Monocratico da parte del Vice Sindaco, in ossequio al disposto dell'articolo 53 del DLGS 267/2000 (Testo Unico Enti Locali) e, contestualmente con il Consiglio Comunale sciolto per via del decreto presidenziale, appena citato.
Risultano pressoché inesistenti i precedenti in materia, dal punto di vista dell'analogia delle condizioni di decadenza del Sindaco (elezione in Consiglio Regionale): l'unico caso a nostra conoscenza, riguarda, nell'anno 2000 l'elezione del Sindaco di Napoli e Presidente della Regione Campania. In quell'occasione non si verificò alcun approfondimento della tematica sollevata in questa occasione, poiché le nuove elezioni succedettero in tempi molto rapidi (tre mesi) e non furono avanzate eccezioni di sorta.
La fattispecie in esame consente quindi di rimarcare anche la diversità di situazioni, dal punto di vista temporale, facendo notare, in via del tutto incidentale, come il dettato legislativo finisca con l'assicurare l'eventuale potestà di garantire la cosiddetta "continuità amministrativa", per un periodo molto lungo ad organismi già dichiarati formalmente sciolti.
Dagli atti che ci hai fornito risulta che l'attuale Segretario Generale Reggente del Comune di Savona, dr. Bisso, abbia già espresso - in due occasioni, per iscritto - un parere di piena legittimità nell'esercizio dei poteri attribuiti dalla legge al Sindaco da parte del Vice Sindaco Reggente, estendendo analogo esercizio dei pieni poteri da parte degli altri Organi dell'Ente: Giunta e Consiglio Comunale. Così si è espresso, con chiarezza, l'attuale Segretario Generale Reggente del Comune di Savona rispondendo ad una nota redatta dal consigliere Domenico Buscaglia e ad una lettera successiva, da te formulata.
Nell'espressione di questi due pareri, ripetiamo entrambi favorevoli alla più completa continuità nell'azione amministrativa da parte degli Organi istituzionali residui del Comune di Savona, è citata l'assenza di indicazioni da parte della fonte legislativa di riferimento, oltre a quella che recita "il consiglio e la giunta rimangono in carica" presente nell'articolo 53, comma 1, secondo periodo, del già citato DLGS 267/2000, salvo ovviamente operare la necessaria distinzione per il periodo intercorrente la pubblicazione del decreto che convocherà i comizi elettorali ed il giorno del voto, nel corso del quale, appare del tutto acclarato che tutti gli organi istituzionali rimasti in carica, debbono limitarsi ad adottare soltanto gli atti giudicati "Urgenti ed improrogabili".
Il secondo elemento fondamentale che supporta l'espressione di parere da parte del Segretario Generale Reggente del Comune di Savona, risiede nel dettato presente all'interno della stesura della sentenza emanata dalla prima sezione del Consiglio di Stato n.501/2001, circa il soddisfacimento dell'esigenza di continuità amministrativa, che postula come in ogni momento vi sia un soggetto giuridicamente legittimato ad adottare tutti i provvedimento oggettivamente necessari nell'interesse pubblico, tenuto conto che la legge ha manifestamente voluto evitare che l'impedimento del Sindaco si risolvesse in una moratoria dell'attività di governo dell'Ente.
Questo tipo di interpretazione, all'apparenza giuridicamente ineccepibile, contrasta con la distorsione avvenuta al riguardo della natura e delle funzioni di un organismo già dichiarato sciolto come, nel caso, il Consiglio Comunale di Savona. Non è sufficente, infatti, che un organismo elettivo già dichiarato sciolto, riceva la piena potestà delle proprie funzioni da un soggetto come il Vice Sindaco "sostitutivo" per sua natura, soltanto attraverso l'indicazione fornita dalla legge "rimane in carica", non precisando la natura effettiva di questa continuità: la sostituzione prevista dalla legge come automatica legittima, evidentemente, la figura del Vice Sindaco nei confronti del Sindaco decaduto, ma lascia un impedimento dirimente, come vedremo appena in seguito, alla trasmissione dell'esercizio dei poteri sostitutivi attribuiti al Vice Sindaco verso altri organi istituzionali, non monocratici.
Andando per ordine, è a questo punto che viene sollevato, come si rileva nel testo del quesito proposto, il tema della "prorogatio". Esistono, in sostanza, due questioni intorno alle quali andrà sviluppata una attenta analisi:
Il "regime di prorogatio", nell'interpretazione corretta del termine è indicato come una fase di prolungamento dell'attività, all'interno della quale sono concessi i soli poteri dell'ordinaria amministrazione (ed in questo senso andrebbe inteso l'assolvimento dell'esigenza di "continuità amministrativa").
D'altro canto proprio miglior sostegno alla nostra tesi si trova nel testo redatto dall'attuale Segretario Generale Reggente del Comune di Savona, in risposta alla nota redatta dal consigliere Domenico Buscaglia in data 4 Agosto 2005 ed avente per oggetto: "Scioglimento del Consiglio Comunale di Savona e conseguente decadenza della Giunta". Orbene, rispondendo a questa nota in data 5 Agosto il Segretario Generale Reggente del Comune di Savona, scrive: "Siamo, quindi, in presenza dello scioglimento dell'organo consiliare, che non può giungere alla scadenza prevista per il suo mandato elettorale, interrompendosi con un anno di anticipo, ma che viene confermato in carica "ex lege", in una sorta di regime di "prorogatio" finalizzato a garantire la continuità dell'azione amministrativa sino alle nuove elezioni".
Sorvolando sulla bizzarria di considerare una "sorta di regime di prorogatio", quasi come una specie di zona franca non ben identificabile sul piano amministrativo, se di "regime di prorogatio" trattasi, ci troviamo di fronte ad una interpretazione che fa coincidere la continuità amministrativa con la sola assunzione di responsabilità in termini di ordinaria amministrazione (in termini di atti contingibili, urgenti, atti a garantire l'espletamento degli atti indispensabili al prosieguo dell'attività amministrativa), indipendentemente dall'avvenuta o meno pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali (atto dovuto e già temporalmente definito, alla prima data utile per lo svolgimento delle elezioni ammmnistrative)
Se ciò è vero, come è vero, ci troviamo di fronte ad una situazione del tutto anomala: l'articolo 53 del DLGS 267/2000 indica la sostituzione immediata del Sindaco decaduto con il Vice Sindaco assegnandogli i relativi poteri, in un quadro di assenza di legittimità per la Giunta i cui componenti sono stati nominati "ad personam" dal Sindaco decaduto (una situazione, a nostro giudizio, non sufficientemente chiarita dalla citata sentenza del Consiglio di Stato 501/2001), mentre il Consiglio Comunale può esercitare le sue fondamentali funzioni di indirizzo e controllo, soltanto per le pratiche di ordinaria amministrazione (stante la validità indiscutibile dell'interpretazione del regime di "prorogatio").
Lo scenario che si delinea è, quindi, quello di una evidente difformità nella possibilità di esercizio dei propri poteri e delle proprie prerogative istituzionali da parte degli organi residui: Vice Sindaco, Giunta, Consiglio Comunale. Una situazione di evidente difformità tale da poter delineare una possibilità evidente di non validità nelle votazioni del Consiglio su materie che oltrepassino la condizione di "urgenza ed improrogabilità", nell'accezione poc'anzi del resto già indicata.
Restiamo a disposizione per ogni ulteriore, eventuale, chiarificazione nel merito e si coglie l'occasione per porgere i più cordiali saluti.
p. La Segreteria Regionale di Legautonomie Liguria
Il Vicesegretario Regionale
(Franco Astengo)
Genova - 19 Agosto 2005